Voor dit boek deed hij onderzoek in Nederland, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, en Zwitserland. Het is samengesteld uit tien hoofdstukken, een inleiding. conclusie en bevat een flink notenapparaat en een index. De hoofdstukken zijn verdeeld in kortere delen die een periode van een paar jaar beststrijken en een daarmee samenhangend onderwerp bespreken, zoals: de werking van de blokkade, 1914-1917; Sancties en neutraliteit, 1927-1931; of de angst voor blokkade in 1936-1939. Onderweg kom je langs bekende en onbekende stukken geschiedenis.
Samenvatting en prijzen
The
economic weapon
kan grofweg worden samengevat als een beschrijving van de
ontwikkeling van sancties als wapen in de internationale politiek
gedurende en tussen de beide wereldoorlogen van de vorige eeuw. De
sancties van de Eerste Wereldoorlog werden in de periode naar de
volgende verder ontwikkeld en evolueerden naar een wapen tijdens
vredestijd. De inzet in de jaren twintig was effectiever dan in de
jaren dertig tegen de grotere landen haddendie inmiddels
ingesteld op de mogelijkheid van sancties. In een laatste hoofdstuk
worden de ontwikkelingen in de eerste helft van de 20e eeuw vertaald
naar de recente geschiedenis. De
schrijver constateert dat sancties een steeds bredere inzet hebben
gekregen, maar niet efficiënter zijn geworden.(1)
Het boek werd door The Economist en Foreign Affairs
uitgeroepen tot Beste Boek van 2022; het kreeg de prijs voor het beste debuut van de Society for
Historians of American Foreign Relations (SHAFR); het werd vertaald
naar het Japans, traditioneel en vereenvoudigd Chinees; en een
Vietnamese versie verschijnt in 2024, zo somt
de schrijver zijn succesen op.
De Groene
Amsterdammer publiceerde al snel een interview
met Mulder. Dat kan gezien worden als uitgebreide samenvatting die veel
interessante constateringen uit het boek noemt, zoals: “Amerikaanse
sancties falen gewoonlijk in het dwingen van andere landen om hun
gedrag te veranderen. In de meeste gevallen stimuleren ze
nationalisme en verhogen ongelijkheid,” “sancties zijn veel
slechter in het realiseren van politieke doelen dan in het toebrengen
van schade”. Een andere
conclusie is dat hoewel sancties het manusje-van-alles, het werkpaard,
zijn geworden in de internationale politiek, ze niet werken. Bovendien: “Sancties houden
internationale problemen in stand.” Al-met-al
geen aanbeveling voor het middel.
Sancties zijn ...
In de huidige vorm zijn ze een eeuw oud, gegrond op
ontwikkelingen in de Eerste Wereldoorlog, naar het een permanent
onderdeel van de middelen van de georganiseerde mensheid, een
economisch afschrikkingswapen in handen van de Volkenbond als
medicijn tegen oorlog. “Het geloof in
de macht van het economische wapen was deel van de politieke
betrokkenheid geworden van de internationalisten,”(2)
zo constateert Mulder omtrent
de situatie in het interbellum. De moderne betekenis
van het woord sancties omschrijft hij als volgt: materiële uitsluiting van de
wereldeconomie om internationale normen op een offensieve wijze te
verdedigen. Of: “Sancties voorkomen alle
invoer en uitvoer van een bepaalde soort goederen, en hiermee
verwijzen ze naar het middel blokkade waarop ze zijn geïnspireerd.
(…) sancties zijn beperkingen op uitwisseling gericht tegen een
externe partij, ze zijn gericht op het ontwikkelen van macht tegen
anderen actoren op afstand.”
Instabiliteit vergroot
Pennen
lijken schoner dan bajonetten, en daardoor wel zo gemakkelijk om in te
zetten; zo ontstond na 1919 ook een permanente dreiging van
economische oorlogvoering. Bovendien waren de koloniale machten geen
vreemden van grote aantallen doden en konden ze daarom de gevolgen ervan verdedigen. Hoewel dit gemakkelijkeer lukte bij Aziatische
dan Europese slachtoffers.
Ze worden dan ook wel
gezien als disciplineringsmaatregelen tegen de periferie.
Hoe
verder de spanningen in de wereld opliepen en hoe meer inzet van het
sanctiewapen werd bepleit hoe meer ook duidelijk werd dat het de
instabiliteit eerder vergrote dan verdreef. Het werd een van de
machtsmiddelen. Sancties werden onderdeel van de strijd om de macht. Sancties hebben het internationaal recht beïnvloed,
de grens tussen oorlog en vrede verlegd en een nieuw middel om
economische belangen te behartigen geïntroduceerd.
De
sanctie maatregelen hadden in oorlogsmoe Europa van de jaren twintig
een positievere, stabiliserende, invloed, maar in de jaren dertig
zorgde ze juist voor destabilisering. Ze versterkten het nationalisme
eerder dan dat het er door afgezwakt werd. Hij
zegt tegen Rutger van der
Hoeven van De Groene Amsterdammer: “(...)
in de jaren dertig, tijdens de Grote Depressie, wakkerden sancties de
internationale spanningen en instabiliteit aan,” dat
is een van van de centrale een conclusies in het boek.(3) Kleinere landen
waren gevoeliger voor de strafmaatregelen dan grotere landen. Dat
betekent niet dat ze daar geen effect hadden. Mussolini zou een volgende
veroveringsoorlog moeten uitstellen vanwege de door de Volkenbond
opgelegde sancties na de inval in Ethiopië. Ze bleken hier inderdaad
een krachtig middel, en het verhaal van de zwakke Volkenbond wordt er
weer mee genuanceerd. “Het
was niet een zwakte van de instituties, maar een zwakte van de wil”
de maatregelen uit te voeren, zo stelde een jurist
uit de VS, Edwin Borchard. De Duitse econoom Moritz Bonn
constateerde met betrekking tot de sancties tegen Italië, voorafgaand aan de
Ethiopische oorlog:
“Het kan niet gezegd worden dat de sancties faalden. Druk die nooit
uitgeoefend is kan immers niet hebben gefaald.”
Krachtiger opstelling?
Dat is een van de
wezenlijke aspecten van het boek. Niet het wapen van de sancties was
zwak, maar de maatregelen werden halfwas ingezet, vooral om redenen
van eigenbelang of dit nu economisch of ideologisch was. Het roept
de vraag op of de kritiek van de schrijver dat sancties niet hun werk
doen tegen sterkere landen en tot meer instabiliteit en conflict
hebben geleid, niet ingeruild moet worden voor een visie dat sancties
met meer inzet, meer kracht en minder ontziend moeten worden ingezet?
Die vraag komt ook in het boek aan de orde als reactie op de oproep
Raymond Buell in 1932 tot een krachtiger opstelling. Als Berlijn
immers duidelijker had geweten wat het over zich af riep aan de vooravond
van de Eerste Wereldoorlog dan was de oorlog te voorkomen geweest,
beweert de sociaal wetenschapper. Maar die visie was niet gebaseerd op
historische gegevens, maar op een nieuwe filosofie rond de
internationale orde, zo reageert Mulder.
Actualiteit
De vraag is wel
uiterst actueel. Misschien ligt in de huidige tijd ook het antwoord.
De sancties van dit moment tegen Rusland doen (grotendeels) hun werk
niet. Toch worden
er nog steeds strafmaatregelen toegevoegd.(4)
De sancties tegen China vertragen
op zijn best de technologische ontwikkeling in
het Rijk van het Midden, maar maken het ook onafhankelijker van
Westerse technologie. Waardoor de mogelijkheid tot beïnvloeding
afneemt. De eindbalans lijkt ook daar niet in het voordeel van de
maatregelen uit te pakken. Anderzijds het peuteren van
microprocessoren uit wasmachinese om ze te gebruiken in hightech
wapens voor het Russische leger, betekent ook de gedeeltelijke (en waarschijnlijk tijdelijke
effectiviteit) van dit deel van de sancties.
In het interbellum maakten verschillen van mening het opzetten van de Volkenbond en het
uitvoeren van beleid niet gemakkelijker. De
gruwelen van de Tweede Wereldoorlog (Auzwititz, Hiroshima/Nagasaki)
maakten dat er na de oorlog meer speelruimte bestond voor sancties
dan daarvoor. Daar kwam nog bij dat de VN een veel preciezer,
krachtiger en gestoomlijnder set van economische sancties had
(artikelen 41 en 42) dan artikel 16 van de Volkenbond. “De
strijd tot het vormen en gebruik van het sanctie wapen vormde de
wereld tussen de oorlogen verregaand en daardoor de structuur van de
politieke en economische orde die we vandaag de dag nog bevolken,”
zo geeft Mulder zelf een actuele tint aan zijn zoektocht. Er ging
onderweg nogal wat aan flarden. Bevolking van andere landen werden legitieme
doelwitten, privé bezit en voedselveiligheid werden verzwakt. Dat
sancties destijds werden gezien als een oorlogsmiddel (nu veelal als
alternatief voor oorlog), maakte dergelijke stappen
acceptabeler. Ten tijde van oorlog wijken normen immers veelal. Een medewerker aan de Britse blokkade kon schrijven dat de
maatregelen bedoeld waren om Duitsers het te laten berouwen dat ze
ooit kinderen op de wereld hadden gezet en "we zullen er voor zorgen
dat ze wel geboren worden ze zo behoeftig zullen zijn dat ze ook dan
zo goed als dood zullen zijn," voegde hij daar nog aan toe. 'Afschrikking versterken of wraakzucht' schreef ik in de kantlijn.
Verschuiving
Tussen de wereldoorlogen waren sancties het middel in handen van de heersende machten, het
werd ook wel een middel in handen van het Europees imperialisme genoemd. Na
de Tweede Wereldoorlog kregen ze door inzet ervan binnen Verenigde
Naties en Europese Unie meer krediet. Mensenrechtenschendingen, druk
op dictators, gericht tegen nucleaire proliferatie, en andere zaken
werden reden van inzet; niet langer het afschrikken van oorlog. Maar
het zwaartepunt verschoof al snel van VN-kantoren naar de
instituties van de VS, zoals OFAC. De Verenigde Staten als wereldmacht
zouden het middel omarmen en verder uitbreiden. De VS met een sterke
financiële positie en de vooraanstaande rol in de internationale
economie, op het gebied van regelgeving en technologische
ontwikkelingen, heeft ook de vorm van de sancties bepaald. Inmiddels
zijn sancties zo wijdverbreid dat een derde van de wereldbevolking
onder een vorm van sancties leeft.
Er zijn de maatregelen
tegen Rusland (waar de olieopbrengsten door de verschuiving van de
export alleen maar toegenomen zijn, zie grafiek)
In een wereld waar lang niet iedereen achter de Westerse politiek staat en
allen brandstof nodig hebben, is het juist gunstig voor anderen dat
het Westen of Europa zichzelf buitenspel zet als afnemer en ook niet
alle middelen in wil zettenen zijn politiek ook niet door wil zetten ten
koste van eigen inkomsten. Eigenbelangen waren in het interbellum een
sturende kracht en dat zijn ze nog steeds. Tegelijkertijd “vergroten
sancties wel de spanningen die bestaan in de geglobaliseerde wereld.” Ook dat was in het interbellum zo, en is nog steeds zo. Dat sancties
juist bedoeld zijn om de internationale stabiliteit te vergroten is,
helaas, geen verdediging tegen het risico dat onbedoelde negatieve
gevolgen even groot en destructief kunnen zijn, merkt de auteur op. Mulder
geeft zelf een actuele invulling aan de historische gegevens uit zijn
boek. De behandelde stof en de wereld van dit moment geven daartoe uitgebreid aanleiding.
Ontwrichten
In
NRC-Handelsblad van 13 december 2023 roepen drie schrijvers op om de
Russische
samenleving te ontwrichten. In de hoop dat dit
niet tot meer saamhorigheid tegen de buitenlandse invloed in Rusland
leidt, zoals de ervaring leert dat gebeurt, maar tot opstand tegen
Poetin en zijn kliek.Dat probeerde men
ook een eeuw geleden met de eerste inzet van het sanctiewapen in
vredestijd. Ook toen had dit tot val van de macht in Rusland moeten
leiden. Het bleek niet te werken. Je
kan beter de idealisten voeden dan hen bevechten, zei een Britse
diplomaat destijds. Ook tijdens de oorlog vielen de directe effecten
tegen en werkte ze op doorslaggevende aspecten juist averechts.
Voorstanders bleven ze echter bepleiten en overwaarderen. Iets wat we
ook nu zien. De vreselijke gevolgen, de honderdduizenden doden,
werden destijds voor het gemak vergeten. Het is de vraag wat nu
allemaal over het hoofd wordt gezien.
De
inzet van sancties is sterk vergroot, maar de effecten ervan zijn
steeds minder geworden, zo stelt Mulder aan het eind van zijn boek.
Eerder noemde hij de effectieve inzet ervan in de jaren twintig van
de vorige eeuw tegen Joegoslavië en Griekenland, maar eigenlijk was
het hier vooral de dreiging met inzet die de doorslag gaf, niet het
sanctiewapen zelf, zo voegt hij daar aan toe. Als die sancties dan vaker niet dan wel effectief
zijn, dan roept dit een vraag op of de inzet wel wenselijk is. Zijn antwoord erop is genuanceeerd negatief.
Strategische goederen
In het boek
komt ook de CoCom voorbij, het forum uit de Koude Oorlog om export
van strategische technologie naar de Communistische wereld te voorkomen of te
beperken. Afspraken op dit gebied werden na 1991 in steeds bredere fora
gemaakt (zoals het Wassenaar Arrangement).Vijanden van
voorheen maakte nu samen afspraken. En ze zijn meer nodig dan ooit met nieuwe strategische
technologie, zoals drones, cyber, kunstmatige intelligentie en hypersonische wapens.
Samenwerking om inperking te bereiken, lijkt echter ingeruild voor confrontatie. Nog
steeds zijn er goede redenen om geen strategische goederen die militaire worden gebruikt te leveren
aan landen die niet voldoen aan een set criteria. Dat is ook een
sanctie, maar niet een sanctie waar de bevolking onder leidt, maar
doorgaans juist baat bij heeft.
Mulder noemt sancties gericht tegen vormen van in- en uitvoer van bepaalde goederen. Onder die noemer kan ook een embargo van strategische goederen vallen. Het verbaast me dat sancties op het
gebied van strategische goederen niet genoemd worden, alleen
de machtspolitieke kant van export van strategische goederen. Het
boek biedt hier en daar wel aanleiding als sprake is van
bijvoorbeeld de Capper
Resolution uit 1929 dat een embargo op wapenleveranties bevatte. Het
wordt tijd dat specialisten op dit gebied zich ook meer met het debat
rond sancties gaan bemoeien. Rond de huidige oorlog van Rusland in
Oekraïne wordt veel gesproken over sanctiebeleid op strategisch
niveau. Deskundigen
grijpen het werk van Mulder aan om sancties coûte que coûte te
verwerpen, ze missen dan wel dat het in diens beschouwing gaat om
sancties die vaak omvangrijker zijn (geweest) dan een verbod op de
levering van strategische goederen voor militaire doelen. Die
laatsten kunnen wel impact hebben, zoals bijvoorbeeld het bericht
duidelijk maakt dat Rusland voorraden
moet gebruiken die bedoeld zijn voor 2024-25
om dringende behoeften te voorzien en daarmee een hypotheek legt op
de soepele voortgang van de productie in de nabije toekomst. Dat
klinkt toch als een succes. En het is niet moeilijk meer voorbeelden te noemen.
“Vijandigheid
vlechten in de samenhang van internationale betrekkingen en
mensenrechten is van weinig nut in een steeds veranderende wereld.”
Met deze laatste zin neemt de schrijver
een duidelijke positie in. Maar het niet leveren van raketten is iets
heel anders dan een sanctiepolitiek in de breedte of het afsluiten
van de financiële markten.
Voor mijn bespreking met samenvatting van en commentaar op The economic weapon zie hier.
Noten:
1) Deze
constatering kwam ik ook al tegen in Backfire
van Agathe Demarais. Het boek is een
aanvulling op Backfire, niet alleen omdat het voor het overgrote deel
de voorafgaande periode beschrijft, maar ook doordat het iets toevoegt aan het werk van
Demarais. Waar zij de oorsprong van het sanctiewapen toch heel erg
in de VS legt, laat Mulder juist zien dat de VS tot president
Roosevelt juist dwarsligger waren. Hij
benadrukt de Britse en Franse inzet tijdens de Eerste Wereldoorlog
als basis voor het middel.
2) Het begrip
internationalisten heeft een connotatie met linkse stromingen, maar
in het boek wordt het gebruikt voor hen die internationale
oplossingen voorstaan voor wereldproblemen, zoals bijvoorbeeld via
de Volkenbond, los van een links-rechts onderscheid.
3) Econoom
Paul Krugman haalt in een
bespreking van Underground
Empire: How America Weaponized the World Economy,
door Henry Farrell and Abraham Newman,
de woorden van de schrijvers aan dat het
tot wapen maken van handel een van factoren is die tot de Tweede
Wereldoorlog hebben geleid: Duitsland en Japan gingen beide
veroveringsoorlogen aan, gedeeltelijk om toegang tot grondstoffen te krijgen die
ze bang waren te verliezen door internationale sancties. (Zie p. 203 van
Underground Empire)
4) Lee Ferrant, 'US tightens squeeze on
Russia’s ‘war machine’ money, including diamonds and seafood',
Breaking Defense 22 december 2023,
https://breakingdefense.com/2023/12/us-tightens-squeeze-on-russias-war-machine-money-including-diamonds-and-seafood/
Nieuwe maatregelen komen er wekelijks bij, soms meerdere per week.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten